El Estado-nación está en tela de juicio. Cuestiones sobre la relación y funcionamiento entre los órdenes de gobierno en los próximos 20 años

Presentación

En este texto introductorio para Pilares, me propongo realizar un análisis de prospectiva sobre cómo serán las transformaciones de las relaciones institucionales entre los órdenes de gobierno en México (y tal vez en otros países latinoamericanos o incluso a nivel mundial), en función del desarrollo de las grandes ciudades o áreas metropolitanas como territorios concentradores de la política, la economía, la cultura, y también de las principales problemáticas sociales de los países. Su crecimiento exponencial y su elevado desarrollo ponen en tela de juicio el propósito del Estado-nación, por lo que puede ser la base de una de las transformaciones políticas y sociales más importantes del presente siglo.

¿Fin del Estado-nación vs retorno de las ciudades-estado? Dos metáforas en colisión

El diario internacional El País, registra dos artículos de opinión que resumen bastante bien el debate aquí propuesto. El primero, escrito por Manuel Castells el 25 de octubre de 1997¹. Ya en esa fecha, Castells anunciaba la crisis del Estado-nación, no sólo desde su concepción como el centro de la representación política y social sino desde su funcionalidad, como centro articulador de las instituciones políticas. Su debilitamiento o crisis, responde a los efectos de la globalización y a su producción de flujos de intercambio comercial -lícitos e ilícitos- transnacionales que rompen con un modelo de institución política que no estaba preparado para este fenómeno.

Aunado a ello, Castells afirma que la mayor parte de los problemas que afectan la vida cotidiana de las personas (la educación, la sanidad, el transporte urbano, etc.) se encuentran en la gestión local, lo que genera que la pérdida de representatividad del Estado-nación se traslade hacia los gobiernos locales. Ello tiene una conexión casi directa con el segundo artículo señalado, escrito casi veinte años después, el 30 de mayo de 2017, por Rubén Amón² y que, visto desde las teorías más puras del institucionalismo histórico, refleja la evolución institucional que esta gran crisis política del Estado,  como una variable que explica el papel preponderante que, en el presente siglo, están tomando las ciudades frente a los Estados-nación (no hay vacíos de poder), al concentrar la mayor parte de la población de un país y al ganar una fuerza económica, que les ha permitido a las grandes ciudades del mundo, establecer potentes relaciones económicas y comerciales entre ellas. Ya lo señalaba Saskia Sassen: “La formación de geografías inter-ciudades está contribuyendo con una significativa infraestructura para la aparición de una nueva economía política global, de nuevos espacios culturales y de nuevos tipos de política”³.

Fuente: Elaboración propia.

Efectos de la colisión: hacia un rediseño de las instituciones públicas.

El precedente que ha sentado el referéndum de independencia en Cataluña en 2017⁵ es más que importante para la interpretación del momento de cambio institucional que se vive en la actualidad, no porque haya sido el único intento de independentismo de una región, sino porque es uno de los más recientes pero sobre todo, porque representa de forma bastante clara las tensiones y contradicciones de un sistema político en la actualidad: una región, con una de las áreas metropolitanas más importantes de Europa y el mundo, con representatividad política y solvencia económica ancladas a su territorio, choca con un modelo de Estado centralista que reacciona para mantener en la medida de lo posible las relaciones políticas y los marcos institucionales establecidos. Es la “ley de conservación de las instituciones”⁶.

En todo caso, es aquí donde el debate sobre la necesidad de rediseñar las instituciones se hace presente, sobre todo en un momento en que “la tecnología, la economía y la sociedad en general son cada vez más complejas, más avanzadas y sofisticadas, pero los sistemas organizativos, tanto públicos como privados, no son capaces de modernizarse al mismo ritmo”⁷.

En este sentido, el diseño institucional será clave para abordar de forma correcta este fenómeno político global. No es viable pensar que las instituciones actuales podrán adaptarse a estos revolucionarios y perseverantes cambios; se trata de contemplar en el análisis casi permanente, o al menos por un largo periodo de tiempo, cuáles son o deben ser aquellos diseños institucionales que pueden hacer frente a estas transformaciones para poder dar respuesta a los nuevos dilemas sociales. De manera general, me atrevo a lanzar algunas propuestas al respecto para el caso mexicano, desde una perspectiva de cambio en las relaciones entre órdenes de gobierno:

1. Transferencia de funciones, atribuciones y facultades del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. México, a nivel normativo, es una federación de estados que se compone de tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. Aunque, en términos reales y prácticos, la dependencia que tienen tanto los gobiernos estatales como los municipales del gobierno federal es mayúscula: en términos generales, el principal ingreso de los estados son las transferencias y apoyos económicos que el gobierno federal les otorga, representando en promedio el 39% de su presupuesto anual, llegando a ser de más del 60% en los estados menos desarrollados.⁸ El mayor problema de esta dependencia se refleja al considerar que el desarrollo institucional de ámbitos y servicios básicos como la seguridad, la salud, la educación y las finanzas locales, están condicionadas en gran medida por el gobierno federal debido a esta dependencia presupuestal. Esta situación ha generado los indicios de un debate sobre las reglas del juego de la coordinación fiscal que comienza a cuestionar por qué es la federación aquel orden de gobierno que define de manera unilateral el destino del desarrollo de las políticas de seguridad, educación, sanidad, en los estados. En este sentido, durante los próximos 20 años, esta veta de debate ya abierta podría concluir en la transferencia de atribuciones y funciones del gobierno federal a los gobiernos locales de manera gradual.
2. Creación o formalización de los gobiernos metropolitanos. La consumación de instituciones representativas y un nivel de administración pública de nivel metropolitano será la cúspide del cambio institucional, ya que significará una reconfiguración institucional radicalmente distinta a las relaciones institucionales entre los tres órdenes de gobierno actuales. Cada vez, se nota con mayor claridad la necesidad de contar con instancias públicas de este nivel, que, tendrá como efectos irreversibles, la extinción de muchas instituciones de los tres órdenes, en beneficio de una sociedad que comparte tanto los beneficios como los problemas de vivir en las grandes ciudades o áreas metropolitanas.

Concluyo esta reflexión con la siguiente cita:

“Los sistemas organizativos son, desde hace más de cien años, los cuellos de botella de la innovación y de la modernidad. Lo que es inevitable reconocer es que hay una tendencia necesaria de reformar las instituciones, tanto por los factores y fenómenos políticos, económicos y sociales que van a obligar a las administraciones públicas a ser más sofisticadas. Ahora bien, estas reformas habrán de hacerse de acuerdo a lo señalado: “Quien quiera impulsar un nuevo modelo de gestión solo debería hacerlo cuando posee las respuestas a un conjunto de preguntas clave: ¿Qué se debe hacer?, ¿cómo se hace?, ¿qué significa hacerlo bien?, ¿cómo se sabe que está bien hecho? y ¿cuáles son los determinantes de dicho desempeño exitoso en aptitudes, conocimientos, destrezas y rasgos de personalidad de los empleados?”⁹

1. Manuel Castells. ¿Fin del Estado nación? (1997) Diario El País. Consultado en: https://elpais.com/diario/1997/10/26/opinion/877816803_850215.html
2. Rubén Amón. El regreso de la ciudad-Estado (2017). Diario El País. Consultado en: https://elpais.com/internacional/2017/05/29/actualidad/1496070711_230637.html
3. Saskia Sassen. Ciudad y globalización (2011). Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos, p. 31.
4. Carles Ramió. Análisis del entorno de la Administración Pública (2021). Uniiversitat Pompeu Fabra-Barcelona School of Management.
5. Me refiero al referéndum de autodeterminación que la Generalitat de Catalunya celebró el 01 de octubre de 2017, el cual había sido suspendido por el Tribunal Constitucional español y por ende, llevado a cabo de forma “ilegal”. Véase: https://www.elconfidencial.com/espana/cataluna/2018-10-01/1octubre-cataluna-cronologia-referendum2017_1622549/.
6. Francis Fukuyama (2016). Los orígenes del orden político. España, Ediciones Deusto.
7. Carles Ramió. Análisis del entorno de la Administración Pública, pp. 19.
8. Humberto Trujillo y Diego A. Carrillo. La discusión del pacto fiscal en México: más allá de los montos. Revista Nexos, agosto 2021. Consultado en: https://federalismo.nexos.com.mx/2021/08/la-discusion-del-pacto-fiscal-en-mexico-mas-alla-de-los-montos/.
9. Carles Ramió. Análisis del entorno de la Administración Pública, p. 19.